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  由于大气中二氧化碳等温室气体的增加可能会导致全球气候变暖问题，虽然从50年代后期就有学者开始研究，但直到80年代初，这一论点才逐渐为科学家们接受和认可。随之，不少学者又对全球气候变暖可能带来的经济、社会和生态影响进行了研究。多数结果认为，如果人类对温室气体的排放不加以限制而任其发展，那么全球气候变暖对人类来说将是弊大、利小，甚至有可能带来灾难性的后果。

  这些结论引起了政治家和政府决策人的关注。80年代后期，国际上召开了一系列有政府首脑出席的高层次国际会议，研讨了全球气候变暖的问题和对策。这标志着气候平均状态随时间的变化问题，已由科学研究阶段发展到了社会舆论阶段。

  1988年11月由世界气象组织和联合国环境署联合发起，成立了政府间气候平均状态随时间的变化专业委员会。该委员会成立后立即着手组织专家，根据已有的气候平均状态随时间的变化研究的成果，对全球气候平均状态随时间的变化问题提出一份权威性的科学评价报告。1990年11月由世界气象组织、联合国环境署等机构共同发起，召开了第二次世界气候大会。大会的第一阶段为科学会议，由科学家们审议并通过了政府间气候变化专业委员会提交的气候变化的科学评价报告；第二阶段为部长级别的会议，研讨了气候平均状态随时间的变化的影响和对策。会议还通过了“部长宣言”，宣言指出：不应以科学上尚无充分把握为由，推迟采取经济上可行的措施以防止此种环境恶化。同时“要求继联合国大会第45届会议，就进一步开展气候平均状态随时间的变化框架公约谈判的途径、办法和方式建议作出决定后，毫不迟延地开始此种谈判”。“供1992年6月在里约热内卢举行的联合国环境和发展大会时签署”。

  1990年12月21日联合国大会作出了45/212号决议：“为人类的现代和未来而保护气候”。决议中决定设立气候平均状态随时间的变化政府间谈判委员会，就制订气候平均状态随时间的变化框架公约进行谈判。这就使气候变化问题由社会舆论阶段进入到社会行动阶段。

  气候变化框架公约的第一轮谈判于1991年2月在美国华盛顿举行。到1992年5月9日达成协议，前后历时15个月，先后共举行了五轮六次谈判，第一次相隔约3个月，每次谈判约10个工作日，其中，第五轮谈判进行了两次。参加第一轮谈判的只有60多个国家，而后来最多时有近110个国家、800多人，这么多人来谈判一项文件确实很难进行。

  公约的谈判能够说是白手起家，开始什么文件也没有。先谈如何组织谈判，成立委员会和分委员会，选举主席和副主席，然后谈框架公约应包含哪些要素。以后让各国代表团提出框架公约的建议草案。到第二轮谈判时，一些代表团陆续提出了自己对公约的建议案文。到第三轮谈判时，共有建议案文20个，其中，只有两个出自发展中国家，一个是中国，一个是印度，其它都是发达国家的案文。谈判委员会秘书处依据这一些建议案文，搞了一个综合案文。第四轮谈判就是对这个综合案文进行逐条的讨论、修改。由于各国利益、立场、观点相差甚大，因此，讨论起来很难统一。往往一小段文字或一句话，甚至一两个字讨论一两个小时还不能取得一致意见。为了加速谈判进程，对于不能取得一致意见的文字，用方括号括起来，留待以后解决。因此，方括号内的文字有时是一个字、一句话、一段话或一整页。这一轮谈判下来，总共留下400多个方括号。第五轮谈判原想通过谈判逐渐去掉或减少方括号，以达成一个统一的案文。但谈判的结果，不但方括号没有减少，反而增加到了600多个。这样就必须增加一次谈判。在这次谈判之前，谈判委员会主席在巴黎召集了一个小范围的会议，由出席谈判的主要代表团团长参加。磋商出了一个一揽子解决的方案。即不去逐个解决方括号，而是集中讨论多数代表团能接受的意见，重新搞一个比较原则的案文。在第五轮第二次会谈时，就是以这个一揽子方案的案文为基础进行重点讨论和修改。同时，谈判委员会号召各代表团顾全大局、能予妥协，使谈判有所进展，为世界环发大会作贡献。尽管如此，对一些重点问题的谈判仍然很艰苦，往往持续到深夜或凌晨。会议原订5月8日结束，后破例延长一天，到5月9日晚上才达成协议。这就是提供给环境与发展大会正式签署和公布的文本。实际上这个文本是一个妥协的产物，各类国家对它都不尽满意，但又不得不表示赞成。因为当今世界已经把保护气候作为一面旗帜，有些国家是想抓这面大旗，更多的国家虽不想抓旗帜但也绝不愿承担破坏谈判的罪责。

  我国政府对气候平均状态随时间的变化框架公约的制订和谈判十分重视，派出了以外交部条法司司长为首、阵容强大的代表团，自始至终地参加了谈判。我国代表团的成员有国家气象局和国家环保局的领导以及能源部、国家科委、国家海洋局、农业部等部门的有关负责。代表团谈判总的方针和预案经过国务院环委会和气候变化协调小组的审定、批准。我代表团在谈判过程中始终以积极的态度参加谈判，并尽力促成谈判的成功。中国代表团首次提出了我国对公约全文的建议案文，对其它公约而言，我国还不曾这样做过。在谈判中，我们又与印度等发展中国家、特别是七十七国集团，密切协作，相互配合，提出了许多重要的、积极的建议和修改。在谈判中，中国代表团被公认为是重要的一方，不可忽视的力量。

  气候变化框架公约中，框架（Framework）这个词的意义在于说明，公约的内容还比较原则，有待以后充实，特别是要用议定书（公约的一种附件）的形式使其具体化。公约包括前言、26条正文和两个附件。

  前言主要是制定本框架公约的根据、背景，但其中也包含了重要的原则。如第三小段“注意到历史上和目前温室气体的排放最大部分源自发达国家；发展中国家人均排放仍相比来说较低；发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其社会和发展的需要”。这一小段文字有极重要的意义：1、它引入了“人均排放”的概念，这是中国、印度等发展中国家所坚持要写入的。目前，我国温室气体的总排放量占世界第三或第四位，如按总量来控制温室气体排放，那对我们是很不利的。限制了总排放量就等于限制了我们能源的发展和使用。而按人均排放来计算，我们只及发达国家的1/10至1/6，甚至还不到全球人均的一半。按人均来限控，就使我们有一个宽松的发展经济和能源的国际环境；2、指明发展中国家在全球排放的份额将会增加，这就是说，要限制和控制的是发达国家。而对发展中国家不仅不限，而允许其排放量增加。又如第七小段阐述了主权原则。这对发展中国家也是重要的。近年来一些发达国家常以保护气候为由，指责一些发展中国家对其自身森林资源的砍伐、利用，使这些发展中国家十分恼火。为保护气候需要保护森林，甚至更多地植树造林，但森林资源本身是属于各国的主权，各国有权按需要砍伐、更新、利用其自身的森林资源，别国无权干涉。这一段文字明确了对待这一问题的原则。

  第一条是公约中专业用语的定义。这些定义并不一定是指这些词在科学上的定义，而是指其在本公约中的含义，以免由于用语定义的不同解释，而造成对公约内容理解上的差异。

  第三条原则，共有五款。第一款的原意是：过去和当前大气中所增的温室气体主要源自发达国家，他们对全球气候平均状态随时间的变化负有主要责任，应率先采取行动，对这一原则发达国家口头上并不否认，但在文字上不愿写得那么明确。经过争论、妥协，写成了缔约方“根据他们共同的但有区别的责任和各自的能力……因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。”

  第四条承诺，是本框架公约的核心，原来西欧国家要求在本条内写入对温室气体排放的具体限制内容。如“到2000年各发达国家应把温室气体的总排放量降到1990年的水平，到2005年再降低20％”。这么写对西欧国家问题不大，他们水电和核能所占的比例大，现在的总排放量已基本稳定，而对美国而言就有很大困难。它必须耗费巨资（3万亿美元），改造现有的能源结构才能做到，所以，美国坚决反对。最后公约没有把这一些内容写人。因此，整个公约中没有很具体的限制或控制温室气体排放量的承诺。这对我们这样的国家而言也并无害处。作为承诺，本条对发达国家和发展中国家提出了不同的要求。对附件一中所提到的国家，要求他们制定国家政策或采取对应措施，限制温室气体的排放，目标是回复到1990年的水平。至于何年达到这一水平并无规定，实际由各该国家自报，以后定期由缔约方会议评审。规定附件二中所列的国家和其它发达国家，应提供新的和额外的资金，以支付发展中国家的所需，包括用于技术转让的资金以及应付气候平均状态随时间的变化不利影响的费用等。对于发展中国家，本条第七款规定：“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方，对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行。并将充分考虑到，经济和社会持续健康发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项”。这段话的意思是，发展中国家首要的任务是消除贫困、发展经济，因而允许其排放量继续增长；对发展中国家采取的应付气候平均状态随时间的变化的措施，取决于发达国家提供资金的多少。此外，本条还规定发达国家要定期编制和提交其温室气体的源、汇、排放、清除等事宜的国家清单报告。而对发展中国家则未作如此要求。

  第五条研究和系统观测。文中指出要支持和资助研究、数据收集和系统观测的国际和政府间计划和站网或组织，同时，有必要最好能够降低工作重复；支持旨在加强尤其是发展中国家的系统观测及国家科学和技术探讨研究能力的国际和政府间的努力。这些都是气候的观测和研究的有关内容。目的是加强这样一些方面的国际合作，提高其能力和水平。

  第七条至第十条，就缔约方会议及秘书处附属科技咨询机构及履行机构等的设立作了规定。

  第十一条是资金机制。为了应付气候平均状态随时间的变化，发展中国家需要新的和额外的资金，这些资金一般由发达国家或有关国际金融机构提供。本条对此项资金的管理渠道等作了规定。

  第十三条到第二十六条称为最后条款。这是一般国际公约都共同具有的条款，内容大同小异。为的是对公约的加入、批准、修改、表决、签署、生效、退出等作出法律性的规定。

  在本公约文本达成协议之后，有不少人提出这样的问题：既然气候平均状态随时间的变化框架公约本身没有规定具体的温室气体的限控指标，那么公约还有多少实际意义？有人则认为框架公约目前只起宣传舆论作用。真实的情况并非如此，他们没看到公约的潜在的巨大经济意义。

  在整个谈判过程中，各国都派出了高级代表团，许多问题上互不相让，这就是由于它涉及各国的经济利益。美国总统布什在框架公约文本达成协议的第二天，正式公开宣布他将去巴西参加环发大会，因为文本最后迁就了美国而未写入具体限控指标的要求，否则，布什是不会去的。

  事实上在框架公约生效之后，就要开始公约议定书（公约的附件）的谈判。议定书将要明确规定对发达国家的限控指标。目前的框架公约算是起了个头，“紧箍咒”还在后头。因此，不能说框架公约对温室气体的限控毫无意义。更重要的是，有了这项公约，各国政府和决策者就能看出，今后总的目标是要对温室气体的排放来控制，对发达国家要降低其总排放量，对发展中国家虽可继续增长，但其排放量的增长率亦要降低。有了这个总目标，各国就会自觉或不自觉地调整其能源结构和相应的经济政策，以逐步适应这一要求。这对世界经济和市场有着非常大的影响。欧洲共同体已经决定，从今年起增加汽油附加税每桶3美元，用以限制汽油的消耗，并将所得之钱用以治理和保护气候。目前欧洲的汽油价格是美国的三倍。现在欧洲实行了汽油附加税，以后税率还将慢慢地提高。这样一来，欧、美之间的不平衡将更为加剧。这种失衡必将在外贸和国际市场上反映出来，衍生出许多经济矛盾。而一些海湾国家则估计，有了这项框架公约，他们每年要减少几百亿美元的收入。能预见，公约对世界经济和市场的影响，今后会变得更加明显和巨大，远非一般国际公约可与之相比的。

  今年6月初在巴西召开的环境与发展大会期间，开放了两项国际公约供各国签署，即气候平均状态随时间的变化框架公约和生物多样性公约。这是作为环发大会的内容和成果。按联合国的规定：公约需由国家元首（总统、主席、国王）、政府首脑（总理、首相）或外交部长签署。如其他人签署，则需在签署前递交政府的委任书。

  气候变化框架公约是在6月4日正式开放供签署的。第一个签署的是巴西总统科洛尔。我国总理于6月11日中午飞抵里约热内卢，当天下午4点半即在环发大会主会场外的门厅签署了这项公约，签署时有一个简短的仪式。到场的还有我国代表团的主要成员：宋健、齐怀远、刘华秋、刘江、邓楠、邹竞蒙、曲格平等领导。世界气象组织秘书长奥巴西、公约谈判委员会主席里佩尔等也到场。

  我国是签署公约的第61个国家，但却是安理会常任理事国中的第一个成员，也是第一个大国的政府首脑。继总理之后，在6月12至13日，英国首相梅杰、德国总统科尔、美国总统布什、加拿大总理马尔罗尼、法国总统密特朗等也分别代表各自政府签署了公约。到6月14日共有153个国家和欧共体签署了公约。其中有71个是由国家元首或政府首脑签署的，其它则是由外交部长或其他部长签署的。在短短几天内，有这么多国家元首和政府首脑亲自签署一个国际公约，这在历史上也是罕见的。这本身也可以说明，各国政府对这个公约的重视；说明它具备极其重大意义。6月20日起这份公约移至纽约联合国总部，继续开放供各国签署，目前共有160多个国家签署了公约。

  公约签署之后，各国还要把公约提交议会（我国是人大常委会）批准、通过。然后将批准书送交联合国。等联合国收到第50份批准书后90天，这份公约开始生效。就目前情况估计，这份公约要到明年才能生效。

  公约生效后要召开缔约方大会。这是最高权力机构。为了准备第一次缔约方大会，今年秋季将再召开一届气候平均状态随时间的变化公约谈判委员会会议。第一次缔约方大会将就它本身今后的工作，以及如何设立秘书处、科技咨询委员会、履行委员会等附属机构及其议事规则等作出决定。同时，还要商量何时、如何组织议定书的谈判。